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  剛剛結束的十八屆三中全會提出，要建立公平開放透明的市場規則，完善主要由市場決定價格的機制，建立城鄉統一的建設用地市場。此言一出，便有業內人士註意到，相較十七屆三中全會提到的逐步建立城鄉統一的建設用地市場，少瞭"逐步"二字。農村土地改革是否到瞭能有實質突破的時間關鍵點？改革推進的動力何在？方向和具體路徑究竟何如？這些都引人關切。為此，南都記者專訪瞭研究土地改革的中國社科院農村發展研究所宏觀室主任黨國英以及經濟學傢、燕京華僑大學校長華生。

   賦予農民更多財產權

  南都：你如何認識本屆三中全會有關土地改革的內容？

  黨國英：跟十七屆三中全會土地改革的精神一致。這次強調要城鄉一體化，構建社會平等，而這個主要是城鄉平等，為此要賦予農民更多財產權利，其實主要就是土地財產權，包括抵押、處置以及最根本的交易權，要確權，要保障其權益。此外還提出要劃定生態保護紅線，這其實跟農業保護區相關，是土地用途管制的內容。進一步改革舉措要等中央全面深化改革領導小組成立後制定，應該很快會逐步推進。

  華生：十八屆三中全會關於土地改革的詳細內容還有待在全會"關於全面深化改革的若幹問題的決定"中具體去看，從公報來看，主要是增加瞭城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置的內容，這對進城的農民工應當是很大的利好。

  南都：在你看來，現在是否到瞭土地改革的關鍵點？

  黨國英：改革早有必要，現行土地制度效率低下，同地不同權，還與高房價有關，引起強拆等社會問題。比如說我們城市建設用地使用效率很低，單位面積產生出的G D P大概是很多發達國傢的幾分之一，大概是日本的八分之一，大量土地被浪費。現在來看非改不可。

  華生：現在中央強調新型城鎮化，也就是人的城鎮化，人跟地連在一起，要解決人的問題就要解決土地的問題，因此土地問題到瞭前臺。況且土地問題一直是關乎經濟發展的大問題，而且現在土地及房屋也就是不動產可以說是人們的主要財產，亦涉及收入分配的根本問題。土地改革到瞭必須突破、到瞭動真格的時候。

  南都：改革的條件都具備嗎？

  黨國英：在我看來，改革條件是具備的，無非是有一些摩擦。首先是一些陳舊的認識阻礙改革，不過改變認識可以做工作，關鍵是中央要下定決心；其次，改革是系統的變化，需要配套，而現在有些準備不足，單兵突進比較麻煩，要完善配套。比如集體建設用地入市，全國那麼多行政村，全部入市怎麼入？需要在規劃、用途上做配套。事實上目前規劃不科學、管制不嚴格，在此情況下，放開入市有問題。

  華生：如今改革的條件都具備，關鍵是往哪裡改、怎麼改。

  南都：土地確權是土地流轉的前提和基礎，但目前全國土地確權工作尚未完成且依然繁雜，確權難在哪些地方？

  黨國英：我覺得一定要征求農民意見，如果多數農民同意，就現在確權；如果多數要求現有承包到期後重新分配，就到那時再確權。確權其實就是要產權明晰。

  華生：實際上現在隨著一些農民離開農村，首先不應是確權，而是做土地平整，將土地連成片，再確權，成本更低更合算。

  南都：在確權完成之前，就開始土地流轉改革，這中間又可能出現哪些問題，該如何解決？

  黨國英：從調查看，目前的流轉主要是租，也有些是入股。原承包期本來不長，沒人敢買，農民也不會賣。還有些人是長期租，含糊寫著"中央政策變瞭再說"之類的。政府如果不介入，問題也不大。地方政府把大面積的地長期租瞭，把農民的地集體收回去瞭，統一再轉租發包給別人，這個比較普遍。

  華生：土地流轉為瞭誰流轉？為瞭農民還是資本下鄉？有很大不同。我認為應該強調人的城鎮化。

  為瞭解決人的城鎮化，土地流轉的前提應是農民在城裡安傢落戶。而當農民在城裡安居瞭，農地不僅可以流轉而且應該買賣。

  成功的國傢和地區已有瞭經驗，我們可以參考。新加坡政府對80%的城市居民提供保障房，臺灣地區、韓國、日本讓所有進城的農民都有房子住，真正使其成為市民。農民進城的保障核心是房子，其它養老、社保等是跟著就業走的。

  如何讓土地改革解決人的城鎮化？一，留在農村的人承接流轉。二、進城的農民，國傢拿出大量平價土地來供給保障性住房。

  現在看起來，流轉的趨勢仍在往前走，各方面尤其是地方政府和資本下鄉的熱情都很高，面對這種既定的趨勢，現在要做的是加快人的城鎮化和戶籍改革。

   農業現代化不一定非要工商資本來做

  南都：農地流轉也就是農村土地承包經營權的流轉，按規定用途不變必須仍做農業，但現實中往往更改用途且大都做瞭房地產，對於這種現象，接下來能否有效杜絕？

  黨國英：這是違法的，也較普遍。如果政策理不順，接下來這種現象還會繼續。

  華生：對這些現象，中央雖有文件或措施禁止，但估計以後還是很難杜絕。

  南都：即使仍作為農業用途，如今農地流轉也吸引瞭越來越多的市場興趣，不少公司下鄉"買"地搞規模化農業。同時中央強調要采取傢庭經營方式保持適度規模。在你看來，這兩者能否平衡？該怎樣平衡？怎樣才算是適度規模？需註意防范哪些問題？未來的趨勢又是怎樣？

  黨國英：目前中央的政策隻是鼓勵城市資本下鄉投在產前產後及產中服務領域，並不鼓勵城市資本到農村圈地。適度規模，根據國情，我認貸款人借款人二胎年息為能使農戶經營收入與城市傢庭收入差不多的規模，就是適度規模。

  應該是進城農民將土地轉給留守農民。荷蘭的人口密度更高，也是人多地少，他們的農業現代化就很成功。農業現代化不一定非要工商資本來做。

  華生：很難平衡。如果對工商資本下鄉拿地不加限制，留在農村的農民很難跟他們競爭。美國九個主要農業州以及臺灣地區、日本、韓國在城市化過程中都禁止工商資本拿地，隻允許他們做產前產後服務，這更值得效仿。用股份制經營農業，世界上成功的很少。農民做雇工也不行，農業最難監督。最好是傢庭經營。

  南都：但政策也沒有明確禁止城市資本下鄉圈地？

  黨國英：現在說得比較含糊，沒有明確禁止。而且有些經濟作物領域，藥材、花卉、養殖等，現在農民技術不夠。但我認為完全可以細化規定，想細致的劃定可以做到。

   增減掛鉤方向正確

  南都：對於農村建設用地的流轉，增減掛鉤已經開瞭一個口子。今年，國土資源部批準全國29個省份開展增減掛鉤試點，總計安排城鄉建設用地增減掛鉤指標90萬畝，對此，你怎麼看？

  黨國英：對增減掛鉤我總體贊成。隻是要註意三大問題：第一是農民意願必須受到尊重，我的意見是誰不願意就停；第二，專業農戶不能集中居住；第三，有些農民移出來，移到哪裡去？一定要搞大社區，比如一萬人以上的，樓不一定要高，可以低密度。很多地方政府現在的確隻想拿地，為此國土部應該盡早出臺一些規范性指導意見。

  增減掛鉤跟補償沒關系，是置換。有的地方農民出點錢，有的不用出錢，一般是實物補償。丟瞭一塊地方又得到一塊地方，得到的新房占地面積少，居住質量提高瞭。農民節約瞭用地，城市新增瞭征地指標，被征地的農民才有補償問題。隻要是增減掛鉤，肯定不是在城郊；對新興城市來說，城郊的地大多會變成建設用地。

  目前觀點紛紜，而就中國的情況，實際上找不到合理價格，一定要有競爭性，競爭形成的價格才是合理的價格，說不定比現在要低。有些人概念先行，發表一些不當評論。10年前補償確實低，但現在情況不同瞭。

   可考慮劃定農業保護區

  南都：有觀點認為應該放開宅基地入市，對此，你怎麼看？

  黨國英：這種觀點有點極端。如果說放開，全國60萬個行政村，幾乎所有地都會被買賣完。有沒有必要？我認為沒有必要，國傢沒有必要這麼做，中國土地相對稀缺，就算不稀缺，也不該這麼做。

  需要做兩件事，全國要有居住法，對老百姓的適用建築有規定，不贊成搞豪宅，如果有些人實在要搞，要采取另外的辦法。另外一定要強調農地保護，要出臺農業保護區政策，甚至立法，連片劃定有些區域，非農產業、非農民的居住房隻能出不能進，有利於農業經營連續性，防止耕地被蠶食。我建議可以劃出25億畝左右的農業保護區，隻能讓專業農戶使用。沒有劃入保護區的地方，可以放開宅基地入市，使城鄉居民共同開發。

  南都：關於小產權房，目前有贊成放開的，也有反對的。

  黨國英：小產權房，也可借用農業保護區的思路，劃入保護區的，新的小產權房絕不產生，舊的要逐步拆除，同時給予合理補償。保護區以外的小產權房允許合法，同時也要繳納合理的補償。

  南都：在你看來，建立城鄉統一的建設用地市場的關鍵是？

  黨國英：農民現在能租地，但不能自己買賣土地產權，必須經過政府。而改革很明確，就是要減少政府的權力，給農民自由。土地改革是全方位建立要素市場的關鍵一步。

  南都：你怎樣看待土地改革的前景？在你心目中，相對合理的改革時間、路徑和改革結果，應該是怎樣的？

  黨國英：改革的方向是市場化。2008年就已經動真格瞭，承包權長期化實際就是追求明晰產權。我個人希望越快越好。要做一些很實際的工作，承包長期化要出臺一個東西，要認真去抓，土地確權不一定要5年搞完；有規范地把集體建設用地放活，不能簡單化一刀切，搞居住法和農業保護區法是前提。此外要大力發展農業合作社。理想的結果，是政府對土地的管控僅僅是對土地功能、用途的管制，此外要形成全國土地要素市場，提高土地利用效率，城鎮化中亂占耕地的現象會得到有效遏制。

  [投行聲音]

  城鎮化相關改革：明確瞭城鄉二元結構是城鄉發展一體化的主要障礙，要賦予農民更多財產權利，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置。對於城鎮化過程中核心的土地制度改革提出"建立城鄉統一的建設用地市場"是一個重要的突破。結合即將召開的城鎮化規劃會議，預計未來對於城鎮化相關的戶籍制度以及土地制度改革將有一系列進一步的政策措施出臺。

  ---屈宏斌(匯豐中國首席經濟學傢兼經濟研究亞太區聯席主管)

  我們認為《決定》顯示出政府的壯志雄心，特別是考慮到中國當前正面臨的經濟挑戰。

  會議支持瞭我們長期以來持有的相信新領導層推進改革的決心和能力的看法，我們預計農村和土地改革、社保改革會取得一些初步進展。我們認為，農村和土地改革是城鎮化過程中不可避免的一個環節，但我們仍預期土地權屬認定和土地流轉是一個漸進的過程。十八屆三中全會強調"必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。要加快構建新型農業經營體系，賦予農民更多財產權利，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮化健康發展體制機制"。

  --- 常健(巴克萊首席中國經濟學傢)

  [鏈接]

  十八屆三中全會提出，城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙，要建立城鄉統一的建設用地市場，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系；要加快構建新型農業經營體系，賦予農民更多財產權利，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮化健康發展體制。

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  五年前的十七屆三中全會出臺的《中共中央關於推進農村改革發展若幹重大問題的決定》提出瞭土地改革的大方向，即加快農村土地確權、鼓勵土地承包經營權流轉、同地同價、建立城鄉統一的建設用地市場等。

新聞來源http://sy.house.sina.com.cn/news/2013-11-15/07402495817.shtml

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